范恒山：国家战略功能平台的使命与特质

2024年10月25日，“中国区域经济50人经济研讨会（第27次）—郑州航空港经济综合实验区探索与国家战略功能区建设”研讨会在郑州召开。著名经济学家范恒山教授受邀出席会议并作了《国家战略功能平台的使命与特质》的主旨讲话。现将讲话全文刊发如后。

国家战略是推进国家经济社会发展的重要手段，契合时代需要、体现规律导向、代表中央意志、反映地方诉求，集高品位、强动能、深影响和大实惠于一体。国家战略有相当一部分是区域战略，且其他非区域性战略也要通过区域来落实，可以说，区域是差不多所有国家战略的载体。国家战略导向一般通过特定的政策文件、发展规划和行动方案来体现，其实施载体或手段多种多样，而战略功能平台或战略功能区是其中标志性最为明显，动能十分强劲，效果尤为突出的一种手段和载体。

就我国过去数十年的实践看，战略功能平台或战略功能区的类型是十分丰富的，比较典型的有：

1、国家级新区。第一个是1990年4月由国家批准设立的上海浦东新区，目前包括河北雄安新区在内共有19个。但严格地说，雄安新区是比较特殊的新区，也可以单独对待。另外，广东横琴虽然称为“横琴新区”，现在叫做“横琴粤澳深度合作区”，但它是另外一种类型的功能区，没列入国家级新区的范围。

2、自由贸易试验区。第一个是2013年9月设立的上海自贸区，2023年11月设立新疆自贸区，目前共有22个。其中，海南不仅是自贸区，还是中国特色自由贸易港，不同于一般的自贸区。

3、经济特区。1980年起陆续设立深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区，1988年又设立海南岛经济特区。深圳特区一直是经济特区的标志。

4、国家级开发区。分为经济技术开发区和高新技术开发区。截至2024年8月26日，我国国家级经济技术开发区已达229家。另据工信部资料，截至目前，高新技术开发区已达178家，并依托66家国家高新区创建了23家国家自主创新示范区。

5、重要合作区或试验区。这类功能区涉及面较广，典型的有横琴粤澳深度合作区（2009）、前海深港现代服务业合作区（2010）等。

6、航空港综合实验区。目前只有郑州航空港经济综合实验区一家，这一试验区2013年3月由国务院批准设立。涉及航空经济或临空经济发展的试验区还有若干家，但都不是由国务院直接审批的。

7、海洋经济开发示范区。2010年前后，国家先后批准山东半岛蓝色经济区、浙江海洋经济发展示范区、广东海洋经济综合试验区等，主要开展经略海洋、实行陆海统筹的试验。

8、综合配套改革试验区。2003年后由国家发改委推动设立，经国务院批准，迄今已有十多个。

9、其他一些重要的战略功能区。主要是结合推动高质量发展和现代化建设进行相关实验探索的功能区，由中央支持设。包括以济南为起步区的山东新旧动能转换综合试验区（2010年）、深圳建设中国特色社会主义先行示范区（2019年）、浙江建设共同富裕示范区（2020年）、上海浦东建设社会主义现代化引领区（2021年）等。

概括地说，国家战略功能平台是由党中央、国务院批准设立，主要承担国家重大发展和改革开放战略任务的运行实体，具体体现为实施某种国家战略而设立的综合或专项功能区。创造性高质量实施国家战略是各类功能平台的使命。国家战略功能平台构成了中国国家治理的一个卓越创举和重要特色。

国家战略功能平台的特质可以概括为如下三个方面：

（一）先行先试。功能平台首先是试验田。主要是：对接高标准国际管理与经贸规则，探索落实国家战略的良好制度与举措；着力解决战略实施中碰到的各类矛盾与问题，探寻规避社会风险、最大限度降低运作成本的解决模式和方案；探索实施国家战略面临的共性难题，形成可复制、可推广的创新成果。综合而言，开拓路径、提供范式、创立标准、积累经验是战略功能平台最为重要的职责。

（二）示范支撑。功能平台以一定规模的地域空间为依托，以高度的自主权从事综合或特殊类型的经济社会活动，往往能成为新兴产业的策源地，新模式、新动能的创造地，以率先发展和高质量发展成为一定区域的示范和支撑。作为经济高地，它在区域经济社会发展中发挥着顶梁柱的作用。

（三）辐射带动。功能平台以其前瞻性的体制机制创新和引领性的技术革命与产业优化升级，对一般区域发挥着重大的影响，同时又依托强壮的经济实力对发展较差地区提供帮扶支持，还能通过可复制可推广的做法，将一些重要标准、规则、路径、方法等传递到一般地区，对区域经济社会发展发挥重要的辐射带动作用。

总的说，我国战略功能平台在推动经济高质量发展和区域协调发展的作用十分显著。实际情况表明，过去所设立的国家战略功能平台，大都建设成为了影响广泛的新的增长极。但战略功能平台仍需要完善提升。结合现实情况和未来需要，特别需要在如下方面做出努力：

1、优化空间布局，增强平衡性。从地域上看，目前战略功能平台东部发达地区数量较多，西部欠发达地区数量较少。这与所探索领域的先进性、时代性有关。但要认识到，不同区域面对着不同的发展问题，需要因地制宜、分类施策。此外，欠发达地区发展更需要国家战略赋能。应结合西部或欠发达地区的特点，多设置一些具有特色的战略功能平台，推动解决一些棘手的难题，推动欠发达地区加快发展。

2、强化探索试验，克服一般性。战略功能平台最重要的特质是立足全局，围绕特殊使命开展先行先试。但目前有些功能区探索试验功能弱化，越来越流于一般，形同于普通地区。要强化改革功能，努力成为体制机制创新的先锋队或排头兵。

3、突出既有特色，防止同质性或趋同性。战略功能平台的建立一开始就有自己的鲜明特色和独特任务，应当始终坚持、扎实推进。但面对繁重的地区经济社会发展任务，加之改革难度增加，一些功能平台探索实验功能弱化，久而久之就失去了自身特色，走向趋同，不论是新区、自贸区还是开发区、合作区都变成了一个样。要把握定性，突出重点，在特色上下功夫，使各战略功能平台个性鲜明、活力强劲，成为相关领域的标杆，不断为国家或区域提供独特的改革发展成果。

4、建立进退机制，提高创新性。目前一纸批文定终身的做法，容易导致不思创新、得过且过，从而流于一般。应根据不同类型功能平台的特点和要求，建立科学的考评体系。通过优胜劣汰，促进各类功能平台持续保持改革与发展活力，使之成为经济高质量发展的常青树，带动经济社会的发展的永动机。

此外，有关部门应加强对各类功能平台的领导和指导，加强督促检查，总结提升，同时加强政策赋能，强化创新驱动，推动各类功能平台运行不断跃上新台阶。